Blog > Komentarze do wpisu
DEFICYT BUDŻETOWY I DŁUG PUBLICZNY: • wzmocnienie nadzoru • optymalizacja zarządzania, cz. I
1. Wstęp Ostatni kryzys ekonomiczny wywarł negatywny wpływ na sytuację finansów publicznych w Polsce, a zwłaszcza sytuację budżetu państwa. Jedną z jego konsekwencji jest wzrost deficytu i długu sektora finansów publicznych; głównym składnikiem tego długu jest zadłużenie Skarbu Państwa. Sytuacja ta stwarza konieczność optymalnego kształtowania poziomu deficytu i minimalizacji kosztów obsługi długu. Zasadne jest również wzmocnienie nadzoru nad poziomem zadłużenia. Niniejszy tekst zawiera syntetyczną prezentację poglądów autora w tym zakresie oraz propozycje działań. Propozycje te opierają się głównie na doświadczeniach autora z okresu działań w Ministerstwie Finansów, w latach 1993 - 2006 (zob. Klukowski 2003, Klukowski, Kuba E. 2001, 2002). Koncepcje, które stanowią główny wkład autora, dotyczą zastosowania metod sformalizowanych (komputerowych) do efektywnego zarządzania długiem i deficytem: programowania matematycznego, teorii sterowania, teorii gier oraz metod inteligencji obliczeniowej. Praca składa się z czterech części. W drugiej omówiono zwięźle podstawowe fakty dotyczące sytuacji długu i deficytu w Polsce, istotne w okresie kryzysu finansów publicznych. Część trzecia jest poświęcone prezentacji koncepcji: · optymalizacji deficytu budżetu i długu Skarbu Państwa przy zastosowaniu metod sformalizowanych oraz · wzmocnienia nadzoru nad poziomem zadłużenia i jakością zarządzania długiem. W ostatniej części zaakcentowano korzyści z proponowanych rozwiązań.

2. Elementy oceny sytuacji

 

Kryzys ekonomiczny, który zaistniał 2008 r., przyczynił się do pogorszenia sytuacji sektora finansów publicznych w Polsce. Z punktu widzenia tematyki niniejszej pracy istotne są następujące fakty:

 

-    wzrósł (ok. dwukrotnie) poziom deficytu sektora finansów publicznych; wyniesie on 6% - 7% PKB, w latach 2009 – 2011. Przekroczenie przez deficyt progu 3%, w 2008 r., skutkuje ponownym wdrożeniem przez Komisję Europejską procedury nadmiernego deficytu;

 

-    w najbliższych latach nastąpi znaczący wzrost poziomu długu sektora finansów publicznych; przekroczył on w roku 2009 pierwsze pasmo ostrożnościowe, tj. 50% PKB (określone w ustawie o finansach publicznych) oraz może przekroczyć drugie pasmo (55%) w latach 2010 – 2012;

 

-    wzrost zadłużenia powoduje znaczne zwiększenie kosztów jego obsługi (odsetek od instrumentów dłużnych); koszty obsługi długu Skarbu Państwa zbliżą się do poziomu 50 mld zł w 2012 (prognoza autora tekstu), co oznacza ich podwojenie w ciągu 5 – 6 lat;

 

-    w latach kryzysu ekonomicznego (zapoczątkowanego w roku 2008) stopy procentowe w Polsce osiągnęły blisko dwukrotnie wyższy poziom, niż na rynku europejskim, co powoduje, że koszty obsługi odpowiadają, w tym okresie, dwukrotnie wyższemu zadłużeniu (ok. 100% PKB!);

 

-    analizy określające maksymalny poziom zadłużenia gospodarek o różnym potencjale ekonomicznym wskazują, że dług krajów „emerging markets”, do których zalicza się Polskę, nie może przekraczać 50% PKB, a krajów o wysokim potencjale – 80% PKB. Z tego punktu widzenia sytuacja Polski jest nie lepsza niż „bogatych” krajów Unii, a biorąc pod uwagę poziom kosztów obsługi (spowodowany wysokimi stopami procentowymi) – znacznie gorsza.

 

Obecny kryzys finansów publicznych ma korzenie w przeszłości. Zadłużenie sektora finansów publicznych rosło dynamicznie w ciągu ostatniego dziesięciolecia. W roku 2000 relacja długu do PKB nie przekraczała 38%, a w roku 2009 przewyższyła 50%; wzrost ten miał miejsce w warunkach dobrej dynamiki PKB. Deficyt sektora finansów publicznych był powodem wdrożenia procedury nadmiernego deficytu przez Unię Europejską w latach 2004 - 2008 oraz ponownie w roku 2009. Pierwsze przekroczenie poziomu deficytu miało miejsce w okresie pięcioprocentowego wzrostu PKB i wysokiego poziomu wpływów budżetowych! W tym okresie niezbędna była maksymalna poprawa sytuacji w zakresie zadłużenia. Jako przyczynę przekroczenia poziomu deficytu w 2004 r. wskazywano zwiększone potrzeby pożyczkowe poszczególnych podsektorów finansów publicznych. Ponadto głoszono pogląd (Ministerstwo Finansów), że sytuacja ta nie powoduje zagrożenia w obszarze finansów publicznych, ponieważ deficyt zostanie zmniejszony – zgodnie z wymogami procedury nadmiernego deficytu, a relacja długu sektora do PKB spełnia wymogi procedury oraz nie przekracza najniższego progu ostrożnościowego, zawartego w ustawie o finansach publicznych (50%). Akcentowano też fakt, że poziom tej relacji jest znacznie niższy niż średnia w krajach UE. Na podstawie tych faktów konkludowano, że z punktu widzenia ograniczeń ustawowych i unijnych oraz na tle innych krajów UE, nie ma podstaw do negatywnych ocen poziomu zadłużenia. Oceny te, stwarzające błędny obraz sytuacji, uległy zmianie w 2009 r.

 

W opinii autora, analizy sytuacji zadłużenia sektora finansów publicznych, funkcjonujące w literaturze tematu oraz publicystyce ekonomicznej, wymagają uzupełnień. W końcówce ubiegłego wieku osiągnięto w Polsce znaczące sukcesy w obniżaniu długu publicznego – zmniejszono relację długu do PKB ok. dwukrotnie, do poziomu poniżej 40%. Było to wynikiem: redukcji i restrukturyzacji długu zagranicznego, niskiego poziomu deficytu budżetowego, znaczących wpływów z prywatyzacji, a także dobrej dynamiki PKB. Autor tekstu należał do zwolenników kontynuacji tego kierunku (zob. Dziewulski, Klukowski, Radzewicz 1998). Stało się inaczej – po roku 2000 zwiększono deficyt budżetowy i spowolniono prywatyzację; nastąpił wzrost relacji długu do PKB i przekroczenie progu ostrożnościowego 50% - w okresie recesji światowej. Następcy autorów sukcesu w obniżaniu zadłużenia „skonsumowali” dokonania poprzedników (z pozycji „pasażera na gapę”) i stworzyli znaczące ryzyko zagrożenia kryzysem finansów publicznych. Czynnikami, które „wyzwoliły” to ryzyko były problemy w polityce monetarnej: wzrost stóp procentowych (mimo kryzysu w gospodarce światowe i spadku dynamiki PKB w Polsce) oraz znaczący wzrost kursów walutowych. Spowodowały one zwiększenie obciążenia budżetu z tytułu kosztów obsługi długu w dłuższym (wieloletnim) horyzoncie. W celu oceny obciążenia finansów publicznych tymi kosztami, warto je zestawić z kwotą rocznych transferów z UE, przy czym w przyszłości koszty obsługi długu wzrosną, a transfery znikną. Wystąpienie kryzysu ekonomicznego, wraz z czynnikami zwiększającymi koszty obsługi, nie jest zjawiskiem nieprzewidywalnym. Jednym spośród (wielu) skutków nieumiejętności przewidywania jest opóźnienie wejścia do strefy EURO. Należy dodać, że wysoki poziom kosztów obsługi zwiększa ryzyko procedury nadmiernego deficytu oraz ograniczenia pola manewru budżetowego w przyszłości; w strefie EURO wdrożenie procedury może skutkować, dodatkowo, sankcjami finansowymi dla kraju.

 

Nadmierne zadłużenie jest źródłem wielu niekorzystnych zjawisk w sferze makroekonomii oraz finansów publicznych; m.in. prowadzi do: spadku dynamiki wzrostu ekonomicznego (w wyniku wzrostu opodatkowania i absorpcji oszczędności krajowych), presji inflacyjnej (wskutek wysokiego poziomu potrzeb pożyczkowych), pogorszenia ratingu kraju (powodującego wzrost stóp procentowych instrumentów dłużnych), permanentnego kryzysu sektora finansów publicznych (wskutek wydatków na koszty obsługi). Narastanie długu, wynikające z wysokiego poziomu kosztów jego obsługi i – w następstwie - deficytu może prowadzić do tzw. pułapki zadłużenia. Ustawodawstwo Polski i Unii Europejskiej zawiera, jak już wspomniano, zapisy mające na celu przeciwdziałanie takiej sytuacji. Ustawodawstwo polskie, zawarte w ustawie o finansach publicznych i w Konstytucji, przewiduje ograniczenia w poziomie deficytu podmiotów z sektora finansów publicznych w przypadku, gdy relacja długu do PKB przekracza tzw. pasma ostrożnościowe, tj. 50% i 55%; w przypadku przekroczenia poziomu 60% Konstytucja eliminuje możliwość deficytu w budżecie państwa i w budżetach pozostałych podmiotów z sektora finansów publicznych. Ustawodawstwo Unii powoduje wdrożenie procedury nadmiernego deficytu w stosunku do kraju, w którym relacja deficytu do PKB przekroczyła 3% lub/oraz relacja długu do PKB przekroczyła 60%, przy czym wszystkie składniki wymienionych relacji są obliczane wg metodologii ESA’95. Nie respektowanie wymogów procedury może spowodować określone sankcje, m.in. wstrzymanie transferów oraz kary finansowe (w przypadku krajów należących do strefy EURO). Należy dodać, że w okresach kryzysu w sferze finansów publicznych, pojawiają się dążności do zawieszenia, osłabienia lub nawet wyeliminowania ograniczeń zawartych w ustawodawstwie polskim lub unijnym („parasol na dobrą pogodę”). Doświadczenia niektórych krajów, m.in. Grecji, pokazują też, że skuteczność procedury nadmiernego deficytu jest ograniczona. Mając na uwadze te fakty należy eliminować wszelkie próby ograniczania procedur sanacyjnych, jako ekstremalnie szkodliwe dla finansów publicznych. Zaznaczmy też, że podstawową wytyczną procedury nadmiernego deficytu jest budżet zbilansowany, z tendencją do nadwyżki, a nie na poziomie progowym.

 

Zastosowanie środków przewidzianych w procedurach sanacyjnych ma na celu przywrócenie „zdrowia” finansów publicznych; jest niezbędną terapią, a nie działaniem optymalnym. Wynika to z następujących faktów:

 

-    działania sanacyjne mają miejsce po zaistnieniu niekorzystnych zjawisk; są wynikiem zaistnienia sytuacji przymusowej, a nie przejawem optymalnego działania;

 

-    ograniczenia zawarte w procedurze nadmiernego deficytu są identyczne dla wszystkich krajów, podczas gdy kraje o niższym poziomie PKB mogą obsługiwać niższy poziom zadłużenia (do 50% PKB), niż kraje silne ekonomicznie (do 80%); nie są to wartości optymalnie dostosowane do sytuacji poszczególnych krajów UE.

Literatura

Cleassens S., Kreuser J., Seigel L, Wets R., J-B. (1995) A Strategic Approach to External Asset/Liability Management in Developing Countries. Research Proposal, The World Bank, July 11, 1995.

Dziewulski P., Klukowski L., Radzewicz B. (1998): Sztuka liczenia. Gazeta Bankowa nr 4/483, 25.01.1998 r.

Klukowski L. (2003): Optymalizacja decyzji w zarządzaniu instrumentami dłużnymi Skarbu Państwa. Wyższa Szkoła Informatyki Stosowanej i Zarządzania, Seria: MONOGRAFIE.

Klukowski L.(2004): Metody sztucznej inteligencji w zarządzaniu długiem publicznym. W: Bubnicki Z., Hryniewicz O., Węglarz J. (red.) BADANIA OPERACYJNE I SYSTEMOWE, Zastosowania. Akademicka Oficyna Wyd. EXIT, Warszawa.

Klukowski L. (2005): Kompleksowa optymalizacja zarządzania zadłużeniem Skarbu Państwa. W Studziński J., Drelichowski L., Hryniewicz O. (red.): ZASTOSOWANIA INFORMATYKI W NAUCE, TECHNICE I ZARZĄDZANIU, IBS PAN, Warszawa.

Klukowski L., Kuba E. (2001): Optymalizacja zarządzania długiem Skarbu Państwa. Minimalizacja kosztów obsługi instrumentów dłużnych emitowanych na rynku krajowym. NBP, Materiały i Studia, zeszyt 119.

Klukowski L., Kuba E. (2002): Stochastyczna optymalizacja strategii zarządzania skarbowymi instrumentami dłużnymi. NBP, Materiały i Studia, zeszyt 152, Warszawa 2002 (tekst dostępny w portalu NBP).

Klukowski L., Kuba E. (2004): Koncepcja zastosowania metod sztucznej inteligencji w zarządzaniu długiem Skarbu Państwa. Bank i Kredyt, nr 2, NBP, Warszawa.

środa, 19 maja 2010, leszekkrzysztof